¿Qué reforma a la regulación eléctrica requiere Venezuela?

A la memoria de la profesora Alicia Monagas

El proyecto aprobado en primera discusión de la Ley de reforma de la Ley Orgánica del Sistema y Servicio Eléctrico soluciona un problema concreto: elimina las barreras legales que impiden a la inversión privada gestionar las actividades del sector, tras su nacionalización en bloque en 2010. 

Sin embargo, ese no es el problema legal más urgente que hay que solucionar, como adelanté en esta presentación. 

De modo que el proyecto no introduce ningún cambio que pueda incidir directamente en las causas de una prolongada crisis eléctrica. 

Un sector que no es “invertible”. 

En 1999, el entonces presidente Hugo Chávez aprobó el decreto que contenía la Ley del Servicio Eléctrico, que sentó las bases para su liberalización. Entonces, el sector era funcional e incluso contaba con importantes actores privados, como la Electricidad de Caracas. 

Pero la política de liberalización no se implementó, pese a haber sido ratificada en 2001. Por el contrario, a partir de 2007 se inició una política de signo contrario: la nacionalización del sector y su concentración en un único operador, CORPOELEC. En 2010 el modelo fue formalizado en la Ley Orgánica del Sistema y Servicio Eléctrico, que nacionalizó el sector.

Ya para entonces el sistema eléctrico nacional presentaba fallas estructurales que derivaron en un déficit de oferta de electricidad. Ante la imposibilidad de atender las causas de esas fallas —asociadas principalmente a problemas de generación y al deterioro de la red de transmisión y distribución—, se optó por regular el consumo mediante el racionamiento eléctrico. 

El transcurso del tiempo agravó esas fallas. La caída de las inversiones, los problemas de mantenimiento, el consumo de electricidad no facturado y las fallas en los procesos de facturación mermaron la capacidad técnica y operativa de CORPOELEC. 

Como resultado, el sector eléctrico venezolano no es “invertible”, o sea, carece de las condiciones que hacen viable la inversión privada, en términos del retorno de la inversión, tanto asociado a costos operativos como a costos de capital.  Por lo tanto, no es un sector “bancable”, pues difícilmente se podrá acceder a mecanismos de financiamiento sin garantías de retorno. 

Así, incluso si la inversión privada pudiese asumir ciertas actividades, como la generación y la distribución, lo cierto es que el deterioro de la infraestructura y el colapso del sistema de facturación impedirían cualquier retorno de la inversión. 

En estas condiciones, ni siquiera aboliendo las barreras legales impuestas en 2010, la inversión privada tendría incentivos para asumir, a su costo y riesgo, la gestión de actividades que, debido a severas fallas operativas, impiden el retorno de la inversión.

La reforma aprobada en primera discusión: la apertura limitada del sector a la iniciativa privada

La reforma aprobada en primera discusión, en apretada síntesis, da un paso atrás respecto de la nacionalización, al permitir nuevamente que la inversión privada asuma la realización de las actividades del sector. 

Es un paso moderado, en todo caso. Lo que se hizo fue incluir parches, o sea, reformas puntuales a los artículos 8, 33-36 y 61, entre otros, que permiten a la iniciativa privada emprender actividades que en 2010 se reservaron al Estado. Pero el resto de la Ley queda en pie, lo que se traduce en inevitables tensiones: la Ley que subsiste sigue siendo un texto pensado para el control hegemónico del Estado. 

En este sentido, la reforma es similar a la modificación de la Ley Orgánica de Hidrocarburos de 2026. Pero hay una importante diferencia. En el sector petrolero, el primer problema que había que solucionar era eliminar las barreras legales que impedían a la inversión privada explorar, explotar y comercializar el petróleo. Pero, como explicamos, el primer problema que hay que solucionar en el sector eléctrico es lograr que este sector sea “invertible” por parte de la iniciativa privada. 

El proyecto no adopta ninguna medida al respecto. No hay, así, ninguna medida para mejorar la gobernanza de CORPOELEC ni para atender las severas fallas operativas en áreas como la generación, la transmisión y la facturación. Tampoco se introducen medidas que aseguren la calidad y la neutralidad de la regulación. 

La reforma que necesita el sector eléctrico venezolano 

Una posible alternativa es derogar la Ley de 2010 y volver a la Ley de 2001, que estableció el modelo de liberalización del sector. Sin embargo, el sector eléctrico hoy no es el mismo que en 2001. Por ello, el inicio de la solución no debe ser dictar una Ley basada en la liberalización de un sector que, como hemos explicado, no permite el retorno de la inversión con la venta de electricidad, en el mercado mayorista y minorista. 

Una alternativa es dividir la reforma jurídica en dos etapas. En una primera etapa, se adoptan las medidas legislativas necesarias para acompañar el proceso de recuperación y estabilización del sector. En una segunda etapa, se implementa la política de liberalización, de la mano de una nueva Ley. 

La primera etapa descansa en cuatro pilares:

El primer pilar consiste en establecer un robusto marco jurídico que permita a la inversión privada operar ciertas actividades del sector mediante los llamados Contratos de Gestión Basados en Resultados (PBC). Estos contratos permitirían a inversores privados operar actividades de CORPOELEC, atando su remuneración a los resultados obtenidos en términos de estabilización del sistema y, en suma, de calidad del suministro eléctrico. Estos contratos deben contar con garantías adecuadas para la protección de las inversiones, junto con mecanismos de contratación transparentes y competitivos. 

El segundo pilar es mejorar la gobernanza corporativa de CORPOELEC, incluso por medio de los contratos mencionados en el primer pilar. El objetivo último es lograr que la empresa cumpla con los estándares de buen gobierno corporativo. Eventualmente, también sería deseable abandonar la centralización de la gestión y crear nuevas empresas estatales, de manera similar a la situación previa a 2007. Esta separación jurídica podría allanar el camino a políticas de privatización una vez que se logre la estabilización del sector. 

El tercer pilar es crear las condiciones institucionales que favorezcan los acuerdos de compra de energía (PPA), en especial para permitir a los grandes consumidores acceder a fuentes de suministro. Asimismo, es necesario liberalizar las actividades de autogeneración, aspecto en el cual el proyecto aprobado en primera discusión tiene tan solo un tímido alcance (pues somete a control autorizatorio instalaciones de autogeneración “con una capacidad igual o superior a dos megavatios (2 MW)”, según su artículo 24).  Estas dos últimas reformas, alineadas con el nuevo reglamento de la Ley Orgánica de Hidrocarburos, son esenciales para mejorar el suministro eléctrico asociado a la recuperación de la producción petrolera. 

El cuarto pilar consiste en crear condiciones institucionales adecuadas para la inversión privada, que tendrá a su cargo la ejecución de los contratos PBC. Para ello, deben derogarse textos que resultan contrarios a la garantía jurídica de los mecanismos de mercado, como la llamada Ley Anti-Bloqueo, y dictarse un nuevo marco jurídico para estimular las inversiones. Además, podría diseñarse una especie de seguro de riesgo político, financiado con recursos provenientes de las exportaciones petroleras, actualmente bajo control del Departamento del Tesoro de Estados Unidos mediante la Orden Ejecutiva 14.373. 

Una vez alcanzados estos objetivos y estabilizado el sector, podrá pensarse en el mejor marco jurídico para, ahora sí, promover la inversión privada en una segunda etapa. Para ello, una reforma de la Ley de 2010 resulta insuficiente. Venezuela debe dejar atrás el modelo de la nacionalización, y ello requiere una Ley que permita el modelo de competencia regulada, promoviendo la inversión privada, especialmente en actividades de generación y comercialización. 

¿Cómo implementar esta propuesta? Quizás la mejor opción sea sancionar una nueva Ley que comprenda las dos etapas mencionadas. Así, por un lado, la nueva Ley define el marco regulatorio del sector, basado en el principio de competencia regulada con estímulos para la inversión privada, como expliqué en su momento. Además, en sus disposiciones transitorias, esta nueva Ley adoptaría las reformas urgentes para la recuperación del sector. 

Más allá de este aspecto de técnica legislativa, la conclusión más importante es la siguiente: la reforma institucional del sector eléctrico requiere mucho más que una Ley. En una primera etapa, la reforma debe orientarse a la recuperación del sector, de la mano de la inversión privada vinculada a los contratos PBC. La segunda etapa es la liberalización del sector con una nueva Ley.