Qué esperar de la anunciada reforma a la Ley Orgánica de Hidrocarburos
Ante la imposibilidad política de reformar la ley, el madurismo creó un atajo autoritario: la Ley Antibloqueo y el contrato de participación productiva (CPP), una privatización de facto sin seguridad jurídica. La reforma actual busca legalizar ese modelo para facilitar exportaciones, especialmente a EE.UU., pero no aborda el problema central: sin Estado de Derecho, los riesgos regulatorios siguen intactos.
La sexta legislatura de la Asamblea Nacional, elegida en 2025, considerará una reforma de la Ley Orgánica de Hidrocarburos para incluir los modelos contractuales cubiertos por la Ley Antibloqueo, es decir, el contrato de participación productiva (CPP). ¿Cuáles son las razones y el alcance de dicha reforma?
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Como he explicado en mi reciente libro, estas reformas deberían haberse adoptado hace mucho tiempo. Sin embargo, el gobierno de Maduro carecía de apoyo político en la quinta legislatura de la Asamblea Nacional para introducir esos cambios, pese al dominio político del PSUV. Para entender estos problemas políticos, primero debemos explicar por qué es necesaria la reforma de la Ley.
La Ley Orgánica de Hidrocarburos, complementada con otras legislaciones y regulaciones, prohíbe a los inversores privados explorar, producir y exportar petróleo. Estas actividades son un monopolio del Gobierno y solo pueden ser implementadas por el Ejecutivo, incluidas las filiales de PDVSA y las empresas mixtas.
Las empresas mixtas son corporaciones que, de acuerdo con esta normativa, deben estar controladas por PDVSA. Disposiciones específicas prohíben cualquier contrato que, directa o indirectamente, permita a un accionista minoritario producir y exportar petróleo.
Esta prohibición fue un componente central de las políticas de expropiación implementadas durante el gobierno de Chávez, como expliqué en este libro. Esas políticas consideraban inconstitucionales los contratos petroleros firmados en los años 90, durante la «Apertura Petrolera». Más precisamente, la regulación adoptada por el gobierno de Chávez declaró inválidos los «contratos operativos», similares al «contrato de servicios petroleros». En resumen, la compañía petrolera privada asumió los riesgos, los gastos y las operaciones. Los ingresos petroleros se utilizaban para cubrir esos gastos, pagar cualquier remuneración al contratista y distribuir los ingresos que pertenecían al Gobierno de Venezuela, incluido el “government take». Chávez consideró este contrato una «privatización disfrazada».
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Las políticas depredadoras adoptadas por el gobierno de Chávez destruyeron la capacidad de PDVSA para producir y exportar petróleo. Por lo tanto, era necesario permitir que los inversores privados asumieran tareas que PDVSA no podía realizar. Sin embargo, como se explicó, la regulación prohibía esta opción. Reformar esa regulación se consideró una «traición» al legado de Chávez, debido a las intensas críticas al contrato operativo.
Debido a razones políticas, que impidieron la reforma de la Ley, el gobierno de Maduro decidió implementar un atajo regulatorio que he explicado en este libro. Esta solución fue posible porque, desde 2016, el Estado de Derecho había sido definitivamente derogado, y el gobierno de Maduro ejercía básicamente poderes de facto.
En una primera fase, el nuevo acuerdo de servicios petroleros se basó en decretos de emergencia económica inconstitucionales, que, a su vez, socavaron aún más la gobernanza de PDVSA. Cuando algunos inversores presionaron por una base legal más clara, la asamblea constituyente ilegítima aprobó la Ley Antibloqueo, que permite a la Presidencia adoptar efectivamente cualquier política sin restricciones legales ni constitucionales. Inspirada en el secretismo del negocio económico practicado por regímenes autoritarios como el de Irán, la Ley impuso estrictas disposiciones de confidencialidad.
La Ley Antibloqueo es la base legal del CPP, que, como expliqué aquí, está estrechamente alineada con el acuerdo de servicios petroleros y el «contrato operativo» que, según Chávez, fue una «privatización disfrazada». Por eso etiqueté estas políticas como privatización de facto: inversores privados realizan actividades petroleras relacionadas con PDVSA, pero bajo un marco regulatorio de facto.
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Para implementar la política petrolera venezolana respaldada por el Gobierno estadounidense, es necesario permitir que inversores privados produzcan y exporten petróleo a EE.UU. y, eventualmente, a otros destinos aprobados por OFAC, que, además, debería autorizar estos nuevos contratos petroleros. De hecho, Chevron puede operar actualmente bajo este esquema, aumentando las exportaciones a EE.UU. con base en los acuerdos CPP firmados y en la licencia de la OFAC.
La única herramienta de política pública que permite a las inversiones privadas realizar estas tareas es el modelo del CPP. Sin embargo, la dudosa constitucionalidad de dicho modelo, basado en la Ley Antibloqueo, incrementa los riesgos regulatorios. Por lo tanto, para ampliar la producción y las exportaciones a EE.UU., es necesario abordar esos riesgos y reforzar la seguridad jurídica del nuevo contrato petrolero.
Las autoridades provisionales, lideradas por Delcy Rodríguez, propusieron reformar la Ley Orgánica de Hidrocarburos. Aunque no se ha explicado el contexto de las reformas, es fácil anticipar su contenido. De hecho, la cuarta legislatura de la Asamblea Nacional, controlada por la oposición, intentó una estrategia similar en el pasado, que, como se explicó, también fue seguida por el entonces gobierno de Maduro.
En resumen, la reforma derogará las disposiciones de la Ley Orgánica de Hidrocarburos (y otras regulaciones similares) que prohíben la inversión privada en la exploración, la producción y la exportación. Con ese fin, la reforma introducirá un nuevo contrato petrolero, similar al CPP, es decir, un contrato de servicios petroleros, que podría celebrarse con filiales de PDVSA o con empresas mixtas. Eventualmente, como propuse en mi libro reciente, las reformas legislativas podrían incluir disposiciones para mantener y adecuar los contratos existentes.
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¿Estas reformas abordarán adecuadamente los riesgos regulatorios que impiden la inversión privada en la industria petrolera? La respuesta es no. Aunque las reformas podrían mejorar la calidad regulatoria del CPP, son claramente insuficientes para abordar los numerosos riesgos que enfrentarán los inversores privados —en Venezuela y en el extranjero— al realizar actividades petroleras con PDVSA.