¿Van a “reimponerse” las sanciones económicas a Venezuela?

En el medio de la crisis desatada por la ilegítima proclamación de Nicolás Maduro sin base en actas transparentes, públicas y verificables, y las graves violaciones a derechos humanos denunciadas por diversas organizaciones, las dudas sobre si Estados Unidos “reimpondrá” las sanciones económicas a Venezuela se han intensificado. 

Lo cierto es que, hasta ahora, el Gobierno de Estados Unidos, a pesar de las diversas condenas que ha realizado, no ha adoptado ninguna nueva sanción, aun cuando diversos medios han anunciado la “inminente” adopción de nuevas sanciones personales. 

Esta coyuntura permite aclarar algunos malentendidos comunes en el tema de las sanciones económicas. 

Las sanciones no pueden reimponerse, pues no se han levantado

No es posible que las sanciones se “reimpongan” pues ellas no se han levantado. En realidad, y con las solas excepciones derivadas de licencias generales e individuales, se mantienen todas las prohibiciones que impiden al Gobierno de Venezuela realizar operaciones en Estados Unidos o con personas de Estados Unidos. 

Más bien, lo que se ha planteado es revocar algunas de esas licencias. Por ejemplo, en el proyecto de Ley VALOR, promovido por un grupo bipartidista del Congreso, se propone revocar las licencias generales que permitieron comercializar títulos de deuda pública venezolana,  que fueron emitidas con ocasión a la firma del acuerdo de Barbados. 

Con lo cual, en realidad, cuando se habla de “reimponer” sanciones, se está aludiendo a revocar las licencias otorgadas por el Gobierno de Estados Unidos, y que crean excepciones a las prohibiciones generales que derivan de la regulación de las sanciones. 

Las licencias generales e individuales en el sector de hidrocarburos

Las excepciones más importantes son las que aplican al sector de hidrocarburos y que permiten a empresas petroleras contratar con PDVSA y sus empresas filiales. 

Estas licencias son generales e individuales. Las licencias generales son dos, a saber, la licencia general 8N y la 41. 

La licencia general 8N permite a las contratistas Halliburton, Schlumberger Limited, Baker Hughes Holdings LLC, y Weatherford International, Public Limited Company, realizar ciertas operaciones prohibidas con PDVSA y sus empresas filiales. Esta es la licencia más antigua, pues la original licencia 8 fue una de las primeras medidas dictadas para mitigar la sanción a PDVSA, adoptadas en enero de 2019. Esta licencia ha sido renovada periódicamente, y su próximo vencimiento está pautado para el 15 de noviembre de 2024. 

La licencia general 41 es, a no dudarlo, la excepción más importante, pues ella otorga una amplia autorización a Chevron, para operar a través de empresas mixtas. Esta licencia presenta varias dudas, que explicaré en el punto siguiente. Su vigencia es de seis meses, pero cuenta con una cláusula de renovación automática, el primer día de cada mes. Por ello, la última renovación fue el 1° de septiembre, y volverá a ser renovada el 1° de octubre. 

Además de las licencias generales, OFAC ha otorgado licencias individuales, luego de que expirara la licencia general 44. Estas licencias no son públicas, ni hay, por ello, información oficial. No obstante, se conoce, al menos, de dos licencias individuales emitidas para producir petróleo a favor de Maurel & Prom y Repsol. 

Junto a las licencias, hay también casos amparados en las llamadas cartas de conformidad, que son opiniones emitidas por el Gobierno de Estados Unidos que certifican que ciertas operaciones no están prohibidas por la regulación de las sanciones. Estas cartas son útiles para reducir los riesgos de las llamadas sanciones secundarias, sobre las cuales luego comentaremos. Estas cartas tampoco son públicas, pero hay registro de que empresas como Eni y Repsol han obtenido este tipo de documentos.  

Las dudas de la licencia Chevron

La licencia Chevron dio lugar al llamado “modelo Chevron”, que en cierto modo, quiso replicarse con la hoy extinta licencia general 44. En todo caso, la licencia de Chevron presenta, al menos, tres dudas. 

La primera duda tiene que ver con su fundamento legal. La vigente Ley Orgánica de Hidrocarburos no permite a Chevron producir y comercializar petróleo. Según entiendo, PDVSA diseñó un modelo de contrato, conocido como “contrato de producción participativa” o CPP, que se fundamenta en la inconstitucional ley antibloqueo. Estos contratos, en la práctica, ceden derechos exclusivos de PDVSA a empresas privadas, en lo que hemos calificado como una privatización de hecho. La precariedad de este marco crea importantes limitaciones para ampliar la producción. 

La segunda duda tiene que ver con la deuda de Chevron con PDVSA, cuyo pago justificó, en buena medida, la licencia. Esa deuda, como explico en este libro, tiene su origen en arreglos implementados sobre el 2013, por los cuales el socio minoritario -como Chevron- financió la operación de empresas mixtas. También PDVSA es deudora del pago de dividendos. Algunos medios reflejaron que, para mayo de 2023, esa deuda era de 3.750 millones dólares. Sin embargo, no hay información pública y transparente sobre las condiciones bajo las cuales PDVSA está pagando esa deuda con el crudo producido. Aquí, por cierto, hay otro punto: PDVSA paga a unos acreedores, mientras mantiene el incumplimiento frente a un vasto número de acreedores. Eso solo puede terminar en más litigios. 

La tercera y última duda es si Chevron está efectuando algún pago al Gobierno. La licencia prohibió efectuar pagos por impuestos y regalías, pero algunos medios informan que Chevron sí efectúa pagos en bolívares, por la regalía y el impuesto correspondiente, o sea, el 33% de lo producido. El resto de la producción se usaría para cubrir costos y pagar la deuda. Sin embargo, no existe información pública sobre si, en efecto, Chevron está efectuando pagos al Gobierno. 

Estas dudas, que están presentes en todos los demás contratos que replican el “modelo Chevron”, evidencian que este tipo de inversiones tiene un marco institucional muy precario, claramente insuficiente para avanzar en las inversiones de capital necesarias para recuperar la industria petrolera. A ello se le agrega las restricciones derivadas del colapso estatal. Esto permite explicar por qué, según fuentes secundarias de la OPEP, la producción no ha logrado superar el millón de barriles diarios. Así, en julio de 2024 la producción fue de 852.000 barriles diarios, un incremento de cerca del 13% del promedio de producción de 2023. 

A pesar de las condiciones adversas mencionadas, Chevron puede ser considerada como el pilar de la industria. Así, según la más reciente estimación de Szabo y Pacheco, la empresa es responsable del 22% de la producción. 

En cualquier caso, más temprano que tarde, las dudas que pesan sobre las condiciones bajo las cuales Chevron opera, podrán afectar sus actividades en Venezuela, incluso asumiendo que la licencia siga renovándose. 

¿Cómo se hacen cumplir las sanciones?

El Gobierno de Estados Unidos no tiene que “reimponer” las sanciones para intensificar sus efectos, pues para ello, le basta con incrementar su cumplimiento forzoso. Aquí entran en juego las llamadas sanciones secundarias, que la orden ejecutiva 13884 recoge. 

Una confusión generalizada es que las sanciones secundarias son extraterritoriales. Pero este es un error conceptual y práctico. 

Así, las sanciones son, en realidad, prohibiciones que impone la Presidencia de Estados Unidos, siempre dentro del ámbito de la soberanía de ese país, medida en dos variables. La primera es subjetiva: las prohibiciones aplican a sujetos de Estados Unidos; la segunda es territorial: las prohibiciones aplican dentro del territorio de Estados Unidos. La política de sanciones solo aplica, por ende, en esas variables. 

Esta conclusión permite explicar por qué, y al margen de la polémica que rodea a este tema, la política de sanciones responde a la soberanía de Estados Unidos. Y también permite explicar por qué esa política no aplica fuera del ámbito de esa soberanía. En concreto, esa política no afecta a empresas que no son de Estados Unidos, respecto de operaciones que no se realizan en el territorio de Estados Unidos. 

Así, por ejemplo, Chevron es una persona de Estados Unidos, y por ende, no puede realizar transacciones con el Gobierno de Venezuela. Por ello, necesita de una licencia. Ello explica las cartas de conformidad: Repsol, por medio de una filial no domiciliada en Estados Unidos, puede realizar operaciones con el Gobierno de Venezuela, claro está, fuera del territorio de Estados Unidos. Aquí no aplican las prohibiciones de las sanciones, y eso es lo que certifica la carta de conformidad. 

Pero hay un detalle. La orden 13884 permite aplicar la política de sanciones a todo aquel que, aun no siendo persona de Estados Unidos, facilite o colabore con el Gobierno de Maduro en eludir las sanciones. Estas son las llamadas sanciones secundarias, que aplicaron, por ejemplo, a Rosnfet. Claro está, Estados Unidos solo puede hacer cumplir esas sanciones dentro de su territorio o en relación con empresas de Estados Unidos. Por ejemplo, una empresa europea puede celebrar un contrato para exportar petróleo de PDVSA a Europa, sin que esa operación esté expresamente sometida a las sanciones. Pero esa empresa se expone a ser sancionada en Estados Unidos. Las cartas de conformidad, precisamente, reducen ese riesgo.

Esta prohibición de operaciones que faciliten eludir las sanciones es ambigua y la forma en la que el Gobierno de Estados Unidos la aplica tiene importantes incidencias prácticas. Así, la política puede ser de tolerancia hacia operaciones conducidas por terceros, lo que reduce el impacto de las sanciones. Pero la política puede elevar el cumplimiento de esa prohibición, lo que aumenta el efecto de las sanciones. 

Como se observa, para elevar el efecto práctico de las sanciones, no hace falta revocar licencias o dictar nuevas órdenes. Basta, en realidad, con aumentar el grado de cumplimiento de la regulación de las sanciones. Y eso es la principal lección que nos deja el caso del avión. 

Las lecciones del avión

La prensa anunció el decomiso de un “avión de Maduro”, o sea, del “avión presidencial”, por parte del Gobierno de Estados Unidos. Pero la información era confusa. 

Así, se trataba de un avión no matriculado en Venezuela, que es de propiedad privada, en concreto, de una sociedad constituida en el Caribe. Pero el Departamento de Justicia consideró que esa sociedad, en realidad, estaba ayudando a Maduro a evitar las sanciones, lo que es una actividad ilícita sujeta al Derecho de Estados Unidos. Luego de una demanda presentada por el Departamento de Justicia, se obtuvo la orden de comiso del avión. 

El mensaje es muy claro: toda empresa privada que colabore con el Gobierno de Maduro en eludir las sanciones se expone a acciones judiciales. Esto eleva, notablemente, el riesgo de realizar transacciones con el Gobierno de Maduro y coloca en evidencia cómo la intensidad de las sanciones puede aumentar, simplemente, con formas novedosas para hacer valer las amplias prohibiciones que derivan de las sanciones. 

Así que, y en resumen, el cambio de la política de sanciones puede venir no solo de medidas expresas, como revocatorias o modificaciones de las licencias, sino también, y de manera mucho más práctica, en la forma bajo las cuales el Gobierno de Estados Unidos, actuando dentro de su soberanía, hace valer las amplias prohibiciones que derivan de la regulación en vigor.